Dans la lutte pour un futur plus socio-écologique, l’alimentation semble un clé moteur des dynamiques territoriales. Constat de la première phase du projet « Rural Resilience » (2020-2022), alimenté par les recherches-actions sur le terrain.
Désormais, lors de sa deuxième phase (2023-2024), nous intérrogeons les projets alimentaires territoriaux (PAT), notamment l’épineuse question des financements, tout en regardant les solutions proposées de l’autre côté du Rhin.
Première partie d’une analyse de politiques publiques.
Rédaction : Marie-Lise Breure-Montagne.
Contexte
“The EU can and must lead a wider food system revolution, and the proposal for a Sustainable Food Systems Law announced in the Farm to Fork strategy and expected for the end of 2023 represents a key opportunity to initiate this”
(EEB Sustainable Food Systems Law report)
Si le Pacte Vert et sa Stratégie De la Ferme à l’Assiette sont passés « sous les radars » de nombre de citoyens français, un coup de projecteur historique sur les approvisionnements alimentaires locaux a été donné en 2020 lors des confinements COVID 19 et des pénuries alimentaires.
Nombre de collectivités françaises et autres acteurs locaux en ont profité pour rappeler qu’ils étaient à la manœuvre pour apporter une contribution à cette lente (r)évolution, parfois depuis plus d’une décennie, sans attendre la Loi d’avenir du 13 octobre 2014.
En France, les projets alimentaires territoriaux, connus sous l’acronyme PAT, ont été prévus dans l’article 39 de cette loi dite d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt (LOAAF). Pour préparer le vote de cette loi, les PAT furent un temps promu par les Régions françaises (équivalent approximatif des Landers allemands), avec en juillet 2014, l’Association des Régions de France [majoritairement Gauche plurielle, comme le gouvernement d’alors] qui adopte sa déclaration de Rennes « pour des systèmes alimentaires territorialisés ».
Détail qui a toute son importance car les Régions comptent parmi les principaux financeurs de projets touchant l’économie au sens large, et aussi parce qu’en 2014, les Régions françaises sont devenues les autorités de gestion des fonds européens FEADER (dont programmes LEADER, pour le développement d’une agriculture soucieuse de l’environnement et le soutien financier du développement rural grâce aux acteurs locaux).
En un mot : l’essor des PAT (Projets Alimentaires Territoriaux), traduction française de FPC (Food Policy Councils) dans les pays germanophones, semble inscrit dans un contexte institutionnel très prégnant.
Cette caractéristique très française aurait-elle apporté des avantages comme : des lignes de financement pour ancrer des réalisations structurantes ? Pas si sûr ! [Voire partie 1 de cette analyse.] Pour autant, si l’argent disponible semble toujours (bien) en deçà des ambitions affichées, dans quelle mesure la mobilisation citoyenne et l’inventivité viennent-elles compenser ce handicap ? Et surtout : pour quel type de territoires arrive-t-on en France à cette cohérence territoriale optimale : un alignement stratégique et opérationnel entre administrations concernées, autres acteurs compétents et citoyens usagers satisfaits ? [Voire la partie 2, à suivre.]
Alors que « l’approche cloisonnée de la politique alimentaire a créé un paysage politique caractérisé par des objectifs et des mesures contradictoires et, dans certains cas, par des lacunes politiques réelles » (EEB Sustainable Food Systems Law report), l’une de ces lacunes les plus évidentes à tracer reste l’épineuse question des financements, l’un des fils conducteurs de cet article.
Institutionnalisation des PAT, boîte à outils « moyens de financement » : des variables parlantes et reliées
En 2018, soit cinq ans avant la « renationalisation » de la PAC, des chercheurs français ont fait l’exercice d’étudier ce phénomène PAT (à l’œuvre bien avant que la loi ne l’inscrive dans des textes). Ils en proposent une définition :
« [L]es PAT se présentent donc comme des projets collectifs de territoire sur l’alimentation, fortement ancrés localement ; fondés sur une démarche multi-partenariale ; basés sur un diagnostic partagé de l’agriculture et de l’alimentation sur le territoire ; centrés sur un objectif de qualité, qui peut se décliner sur le plan éthique, environnemental, sanitaire, nutritionnel, organoleptique ; inscrits dans la transversalité »
Les PAT : entre rupture, transition et immobilisme ?
Ils en ont tiré une typologie qui ressemble à une toile de peinture criante de réalisme (cf schéma 1, qui résume cet article) : Tout.e praticien.ne ou décideur local impliqué dans l’un de ces projets ne manquera pas de sourire face à cette description assez claire et fidèle des différentes inclinaisons locales.
| Scénario 1 : Enlisement institutionnel | « La procédure PAT est intégrée dans le vocabulaire et la communication des collectivités des grandes aires urbaines…. Le désengagement financier de l’Etat et de certaines Régions ouvre la voie aux collectivités locales les mieux dotées pour mettre en place une stratégie alimentaire territoriale : ressources d’animation, installation d’agriculteurs, appuis aux cantines scolaires. Les autres doivent faire des choix contraints et exercer en priorité leurs missions traditionnelles ». |
| Scénario 2 : Constellation de démocraties alimentaires locales | « La société civile (associations citoyennes, secteur de l’Economie sociale et solidaire (ESS), organisations de producteurs et consommateurs…) prend l’initiative de fédérer les acteurs et les dynamiques concernant l’alimentation, à l’échelle d’un territoire de vie. Elle parvient à contenir les effets de cloisonnement et de concurrence. Les collectivités acceptent de les appuyer, politiquement et financièrement, et d’apporter leurs compétences propres sans toujours disposer d’un rôle dominant ou d’instigateur. …. Les questions de santé, d’environnement, d’accès de tous à l’alimentation de qualité sont au cœur des travaux collectifs ». |
| Scénario 3 :
« Il faut que tout change pour que rien ne change » |
« Les organisations les moins ouvertes aux ruptures s’organisent pour prendre le contrôle des procédures de PAT. En particulier, les organisations agricoles dominantes [Chambres d’Agriculture] tirent les réflexions vers un sens restrictif où les questions de production et de revenu des producteurs dominent. Le local, traduit par des aires géographiques allant du départemental au national selon les circonstances, prend le pas sur les questions de qualité intrinsèque et environnementale de l’alimentation ». |
Schéma 1 : La typologie des PAT. Source : Les PAT : entre rupture, transition et immobilisme ?
Premier message : l’institutionnalisation (scénario 1 pour la dynamique PAT) présente un risque d’enlisement, même pour des collectivités territoriales proches des réalités de terrain ! Si cette publication ne détaille pas la question (technique et mouvante) des financements : elle suggère que le financement adéquat peut être un antidote à cet enlisement.
C’est donc avec cette clé de lecture que l’on peut analyser le Plan Stratégique National français pour la Nouvelle PAC (CAP NSP 2023-2027), qui apparaît assez bavard sur les PAT (dans sa partie diagnostic) : il y est paré de toutes les vertus dont la « facilitation de l’installation de jeunes agriculteurs », et aussi faire décoller l’un des chiffres clés de l’agriculture française : « 1 agriculteur sur 5 dans les circuits courts ». Alors que cette idée de relocalisation des chaînes alimentaires a pourtant émergé il y a plus trois décennies, dès l’annonce de gros changements de la PAC (ex : impact des quotas laitiers), et/ou dès qu’il était question du revenu (insuffisant) des agriculteurs ! Nouvelle PAC, suite : le concept « PAT n’apparaît pas dans l’annexe financière. Ni celui de reterritorialisation de l’alimentation, ni de circuits courts.
Les enveloppes de financement au niveau national français : merci aux lignes « France Relance »
Il faut attendre la lecture du rapport du sénateur Frédéric MARCHAND (juillet 2022) : « Projets Alimentaires Territoriaux – Plus vite, plus haut, plus fort » pour décortiquer par quel dispositif ces initiatives territoriales peuvent être financées.
« Les Projets Alimentaires Territoriaux, sont avec la dynamique initiée par le plan France Relance, à la croisée des chemins et la reterritorialisation de nos systèmes alimentaires durables et résilients, devenue avec la Crise COVID, la crise internationale et ses conséquences sur notre vie quotidienne, un sujet plus que prioritaire ».
« PAT – Plus vite, plus haut, plus fort »
On y apprend que la politique de l’alimentation bénéficie pour les PAT d’un « budget de 1,8 Millions d’euro année après année ». En 2021 (an II du COVID), cette enveloppe initiale du MASA (Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire) a été musclée par un montant de 7,8 M d’€ par France Relance (ligne de financement post COVID) et d’une enveloppe de l’ADEME de 4,1 M d’€ (financement de coût d’ingénierie de projet). Ce total de 13,7 M d’€ de la part de l’Etat français aurait suscité « l’émergence de 151 nouveaux PAT en 2021 pour en porter le nombre à ce jour à un peu plus de 380 ». Soit moins de 100k€ par nouveau PAT -avec pour environ la moitié de ces 100k€ : le financement d’un équivalent temps plein (pour l’animation globale du PAT).
Soulignons ici que décision a été prise par l’État de financer un ETP [Equivalent Temps Plein] pendant 3 ans à partir de la labellisation d’un PAT par … l’Etat français. Expliquons aussi qu’une autre partie de ces financements gouvernementaux est redistribuée aux DRAAF (= présence de l’Etat en Régions) afin de « constituer une animation régionale de leurs PAT » (rassembler notamment tous ces bataillons de forces vives en charge de coordonner les bonnes volontés). L’Occitanie est la seule région française où cette animation est pilotée par la DRAAF et la Région Occitanie.
« Le financement de l’État doit ainsi prévoir le fonctionnement de la structure (légère mais nécessaire) et du portail des PAT ».
RNPAT
La structure inclut aussi un (autre) portail pour la remontée d’indicateurs sur la restauration collective. Et un « portail global sur l’alimentation durable et résiliente est également en maturation, porté par un consortium d’acteurs institutionnels et d’associations, et porté par l’ADEME » (agence gouvernementale sur la transition écologique). Peu de financements, beaucoup de portails : car, de nos jours, chacun sait que le numérique vient parfois au secours des ambitions politiques insuffisamment financées, en offrant des outils à fort effet de levier et à bonne visibilité.
Cette volonté nationale est bien fragile, souligne l’élu : « Actuellement les financements de France Relance de 2021, ont été engagés en 2021 pour le lancement des dispositifs sur 3 ans, mais si une suite n’est pas tout de suite imaginée, tout ce travail et cette transition vers une alimentation plus durable s’essouffleront et s’éteindront ce qui sera une immense perte et un retour à la situation ante, alors que l’alimentation fait partie des outils majeurs de la transition écologique et climatique ». Le sénateur MARCHAND évoque la notion de « PAT opportunistes », se développant ou régressant selon la disponibilité des financements.
Aussi l’une de ses recommandations phares pour le gouvernement français est de « poursuivre le financement du dispositif pendant 5 ans à hauteur, à minima, de l’enveloppe de France Relance en 2021 c’est à dire 80 Millions d’€ [/an] en s’intéressant également au financement de la gouvernance et des outils communs ». « Plus haut, plus fort » : pas sûr, car dans un pays de 67 millions d’habitants et 30 millions de foyers, 80M€/an représente à peine plus d’un euro par habitant (il y a deux décennies, certaines grandes métropoles françaises consacraient déjà 0,5 €/hab/an pour l’éducation au développement durable). Pour marquer les esprits, disons qu’avec une telle somme 80 M€/an, on serait à peine capable d’offrir un « épluche légume » par foyer et par an (la coutellerie : un des filières d’excellence françaises).
Car faire manger plus de légumes reste l’un des chantiers phares des PAT -bénéfices santé et climat assurés ! A la condition de les éplucher, les découper avant de les magnifier par des cuissons et préparations culinaires. D’où l’intérêt de se pencher sur le cas des légumeries.
Le cas des légumeries départementales : le chantier emblématique des PAT de territoires ruraux, avec diverses lignes de financement
Dans les territoires ruraux, les départements restent le niveau d’administration territoriale incontournable pour piloter des projets multi-acteurs.
Leur rôle de « bouclier social » leur laissant peu de marges de manœuvre, dans la logique de la loi NOTRe de 2015, certains rentrent dans la démarche PAT avec le prisme de leur double compétence : « restauration collective des collégiens (élèves entre 11 à 15 ans) » et « insertion sociale par l’activité économique ». Expliquons ici que les « services d’insertion par l’activité économique » (SIAE) sont des structures (généralement associatives) travaillant aux côtés des départements pour offrir des emplois adaptés aux personnes éloignées de l’emploi, qui fonctionnent notamment avec des financements ESF+ (Fonds Social Européen).
Un des chaînons manquants entre la Ferme et la Fourchette étant souvent la transformation alimentaire (1ère à 5ème gamme, quand il s’agit de fruits et légumes) : « Les légumeries [sont] un maillon de la relocalisation alimentaire », indiquait l’une des premières études à ce sujet. Un des départements très en avance était la Loire Atlantique (avec 6 légumeries sur son territoire, bien avant la loi Avenir de 2014, avec le choix de faire des petites unités et un portage essentiellement associatif).
Des travaux plus récents, ceux du programme TETRAA (territoires urbains et ruraux), situent ces réalisations majeures des PAT :
« Quelques opérateurs économiques qui sont plus impliqués dans les dynamiques territoriales [de la transition agricole et alimentaire] : Sphère de la restauration collective, “Petits” acteurs (métiers de bouche, artisans), Légumeries (souvent traits d’union entre différentes structures de restauration collective) ».
TETRAA
Pour analyser plus en détail ce sujet, nous avons interrogé plusieurs agents / élus de quatre départements français pour mieux caractériser ces réalisations, avec des territoires aux quatre coins cardinaux du pays (2% de la population française ; ces exemples ont été sélectionnés car souvent cités comme les plus avancés).
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Départements ruraux interrogés (Population) |
Potentiel d’auto- production Alimentaire (*) |
Caractéristiques des chantiers Légumeries des PAT, dont : –Cohérence territoriale (différents niveaux d’administration & autres acteurs) –Financement (de l’équipement structurant Légumerie) |
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COTE D’OR 534 124 hab. (2019) Région Bourgogne Franche-Comté |
31,7% (21,2 % pour Fruits & Légumes) |
Cohérence territoriale : Expérimentations de micro-maraichage sur 3 ha, dans le cadre du programme national CASDAR (multi-acteurs, en cours) / accord cadre de 5 ans entre le département de la Cote d’Or et la Chambre d’Agriculture
-Une structure d’insertion par l’activité économique retenue grâce à un AMI (Appel à Manifestation d’Intérêt) (avant 2020) -Recherche de friches industrielles à reconvertir en atelier de transformation légumes + plateforme logistique : 2 tentatives infructueuses Financement : Construction d’un site (livré en 2026) : sur fonds propres de la collectivité (« ce sera trop tard pour les financements France Relance ») |
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ARDENNES 270 582 hab. (2019) Région Grand Est |
50,4% (27,1 % pour F&L) |
Cohérence territoriale : la Chambre d’agriculture a fait les diagnostics avant l’installation / « pas de PAT dans les intercommunalités ardennaises »
Financement : 60% avec une ligne Etat français : « pacte Ardennes » (coût total 1ère légumerie : 270 000 € ; réhabilitation d’un ancien collège non utilisé) |
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ARIEGE 153 287 hab. (2019) Région Occitanie |
57,8% (25,3 % pour F&L) |
Cohérence territoriale / financement : Partage des rôles entre collectivités du territoire : -Le PETR (Pole d’Equilibre Territorial et Rural) porte et anime le PAT -Le PETR est également l’entité porteur d’un des 2 GAL (suivi programme LEADER) /-Le département s’est occupée d’installer la légumerie départementale à LAROQUE d’OLMES (bourg rural de 2405 hab.) : Coupler la 1ère transformation des produits des maraichers de MIREPOIX (Bourg rural de 3102 hab.) avec emplois d’insertion |
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MAYENNE 307 062 hab. (2019) Région Pays de la Loire |
73,1% (35,9% pour F&L) |
Cohérence territoriale : avec un Eventail complet d’actions : -Convention annuelle CD53 / CA 53 : 400 000 €/an -Plateforme m@Yon court – Légumerie 53 (mise en relation producteurs/cantines + structure d’insertion par l’activité économique)Financement : Région / fonds France Relance / programme LEADER (Pilier 2 PAC) |
Schéma 2 : Restitution des recherches auprès de 4 départements, interrogés entre le 4 mars et le 16 mai 2023, dans le cadre du Projet Rural Resilience
* CRATer cf Territoires au futur
Notre restitution (Schéma 2 : tableau ci-dessus) est enrichie des données d’un portail de données, mis à disposition des territoires par deux associations (Territoires au futur).
Le potentiel d’auto-production du territoire (indicateur synthétique de l’association française Les Greniers d’Abondance) reste très variable d’un département à l’autre, entre 30 et 73% : par la tendance à l’uniformisation des systèmes de production, après six décennies de PAC.
En revanche, ces quatre départements se rejoignent sur un point : la note de 0/10 sur les intrants. L’alimentation saine sans pesticides n’est pas l’inspiration première de ces territoires ; la loi française EGALIM 1 mettant l’alimentation de qualité en deux versions, le local / le bio (au moins 50% de produits de qualité d’ici 2022, inclus labels, appellation d’origine, et local ; au moins 20% de produits bio : qui restent donc un graal).
Tout le contraire de la Ville de Mouans Sartoux, qui a attiré l’attention de la télévision publique allemande ARD, par ses indicateurs d’alimentation bio exceptionnellement hauts dans ses cantines scolaires (plus de 50% en mars 2023). Un résultat atteint grâce à une régie municipale de production maraîchère.
La Côte d’Or (le seul département pas encore doté de légumerie départementale dans le tableau ci-dessus) a adopté la même voie exigeante : implanter sa propre exploitation maraîchère -malgré un fort partenariat avec la Chambre d’agriculture (en France, l’acteur en charge de relayer la PAC, sans être toujours capable d’en contrer la logique principale, à savoir une agriculture à longue chaîne logistique -dont l’export).
Liée à des contraintes sur la ressource eau, il est vite apparu que les parcelles de maraîchage et la légumerie ne pourraient être situées à proximité (choix pourtant vertueux) sous peine de surexploiter la nappe phréatique. Hélas, dans la partie Est de la France, le changement climatique fait déjà sentir ses crocs dans notre chair tendre d’insouciants. Autre « tonalité » à souligner : le souci de faire de la légumerie, un site et un investissement qui valorise une friche industrielle (Ariège, Côte d’Or). Ou comment le deuil du passé (la désindustrialisation et sa spirale de la décroissance démographique) aide à construire l’avenir.
Pour tous les départements (sauf les Ardennes), la question de l’articulation entre niveaux d’administration territoriale est centrale, dans le millefeuille administratif français tout en verticalité. L’exemple le plus abouti est celui de l’Ariège -belle complémentarité entre le niveau départemental et le territoire infra (le GAL, porté par le PETR Ariège), qui, lui, draine des financements européens LEADER. L’engagement des collectivités territoriales, de part et d’autre des Pyrénées, pour capter de l’INTER-REG, leur offrant aussi un avantage certain, un apprentissage indispensable pour capter des financements européens existants, pérennes et significatifs.
Conclusion
Cohérence territoriale dans la conduite des PAT en général (et des légumeries en particulier) et recherche de financements sont donc indissociables.
Car la diversité des sources de financements est forte ; seuls les acteurs aguerris ou ayant la taille critique pourront y prétendre : le ministère de l’Agriculture et ses services déconcentrés (les DRAAF), d’autres lignes (pacte Ardennes), l’auto-financement départemental, l’ADEME (agence gouvernementale dédiée à la transition écologique et climatique), éventuellement du Fonds Social Européen (ESF+) et/ou de l’INTER-REG. Et bien sûr, les Régions, autorités de gestion des programmes LEADER, à la condition que … la majorité politique au pouvoir le veuille bien, pour la nouvelle programmation 2023-2027.
Enfin, le Fonds France Relance, lui-même co-financé par l’UE, véritable effet d’aubaine pour surfer sur les prises de conscience (post COVID) de notre vulnérabilité alimentaire, qui pourrait disparaître aussi vite qu’un symptôme viral, une fois ces trois années passées.
Et le compte n’y est toujours pas. On comprend mieux l’une des recommandations de l’EEB sur la SFS law : « CAP as a daughter law for SFS ». A la lecture de ces quelques exemples, chaque lecteur prendra conscience (si ce n’est déjà fait) que le plus gros trésor de guerre (le pilier 1 de la PAC) devra lui aussi être mis à contribution pour faire « plus vite, plus haut et plus fort » en matière de relocalisation des systèmes alimentaires. Sans négliger le pilier 2 de la PAC.
Ni même celui de la mobilisation tous azimuts contre le gaspillage alimentaire (aidée par les objectifs du Paquet européen sur l’économie circulaire) : lutte qui, si elle est bien menée, constitue une des premières sources d’auto-financement des démarches PAT en général, et de réalisations comme les légumeries ou le passage en bio, en particulier.
Pour reprendre la typologie ci-dessus (Schéma 1) : chacun de ces 4 territoires ruraux (schéma 2) a adopté une ligne de conduite entre le scénario 1 et le scénario 3. Il est maintenant utile de visiter des exemples de réalisations sur le scénario 2 : « constellation de démocraties alimentaires locales », où la société civile est en première ligne.
A suivre dans la deuxième partie de cette analyse.
De 2023 à 2024, pour la deuxième phase du projet « Rural Resilience », nous portons le regard au-delà de la France, vers l’Allemagne, et d’autres pays européens. Tous ensemble pour un fort impact : cohérence entre politiques publiques dans les zones rurales.
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